現(xiàn)行的支出預(yù)算構(gòu)成大體分為兩塊：基本支出預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算，基本支出實(shí)行定員定額管理，項(xiàng)目預(yù)算中有支出項(xiàng)目需求，才會(huì)安排相應(yīng)的預(yù)算，因此，基本不存在今年預(yù)算規(guī)模決定明年預(yù)算規(guī)模的情況。
【湖南政府采購(gòu)實(shí)名舉報(bào)事件延伸探討】
擔(dān)心今年的預(yù)算執(zhí)行情況會(huì)影響第二年的預(yù)算編制，所以一定要花完預(yù)算？財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)白景明在接受《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》采訪時(shí)明確表示——
預(yù)算編制已基本告別傳統(tǒng)的基數(shù)法
本報(bào)記者 趙家旺
臨近年底，發(fā)生在湖南政府采購(gòu)領(lǐng)域的一起特殊事件，再度攪起了社會(huì)媒體對(duì)政府年底花錢(qián)行為的“口水”風(fēng)暴。
事件起因于湖南長(zhǎng)沙市海韻琴行有限公司總經(jīng)理陳榮的實(shí)名舉報(bào)。舉報(bào)稱，湖南省財(cái)政廳、文化廳、省直機(jī)關(guān)事務(wù)局的一起政府采購(gòu)項(xiàng)目中招標(biāo)過(guò)程有“貓膩”，原本1500萬(wàn)元可以完成的采購(gòu)，最后卻以3000萬(wàn)元高價(jià)成交。對(duì)此，湖南省文化廳規(guī)劃財(cái)務(wù)處相關(guān)負(fù)責(zé)人給出的理由之一是，這是預(yù)算執(zhí)行的需要，如果預(yù)算沒(méi)有執(zhí)行完,財(cái)政就要收回,必然會(huì)影響第二年的預(yù)算編制。
這種“花完預(yù)算”的解釋，經(jīng)媒體披露后，迅速在網(wǎng)絡(luò)上“躥紅”，人們關(guān)注的焦點(diǎn)也跳出了該起政府采購(gòu)項(xiàng)目，轉(zhuǎn)向了對(duì)政府花錢(qián)行為的疑問(wèn)和思考：是什么決定了這種態(tài)度和動(dòng)機(jī)？又該如何規(guī)范政府支出行為？
“花完預(yù)算”的動(dòng)因何在
預(yù)算單位如此鮮明地道出“花完預(yù)算”的理由，這種情況并不多見(jiàn)。從相關(guān)負(fù)責(zé)人的回答來(lái)看，其最大的擔(dān)心在于今年的預(yù)算執(zhí)行情況會(huì)影響第二年的預(yù)算編制。那么，兩者之間究竟有怎樣的聯(lián)系？
“預(yù)算編制經(jīng)常采用基數(shù)法。上年花錢(qián)決定了下年的預(yù)算規(guī)模，這樣導(dǎo)致即時(shí)花錢(qián)的激勵(lì)很強(qiáng)。”中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所研究員楊志勇所說(shuō)的這種“基數(shù)法”對(duì)于預(yù)算單位而言并不陌生。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)地方部門(mén)預(yù)算編制都是采用簡(jiǎn)單基數(shù)加一定增長(zhǎng)的辦法來(lái)確定財(cái)政撥款資金分配。簡(jiǎn)而言之，如果今年預(yù)算單位花的錢(qián)少，那明年能爭(zhēng)取到的資金勢(shì)必受損。
然而，對(duì)于這種觀點(diǎn)，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)白景明并不贊同：“我認(rèn)為，社會(huì)上在某種程度上存在一定的誤讀?，F(xiàn)行的支出預(yù)算構(gòu)成大體分為兩塊：基本支出預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算，預(yù)算編制已基本告別了傳統(tǒng)的基數(shù)法?；局С鰧?shí)行定員定額管理，項(xiàng)目預(yù)算中有支出項(xiàng)目需求，才會(huì)安排相應(yīng)的預(yù)算，因此，基本不存在今年預(yù)算規(guī)模決定明年預(yù)算規(guī)模的情況。”
白景明認(rèn)為，政府采購(gòu)項(xiàng)目涉及項(xiàng)目預(yù)算，而項(xiàng)目預(yù)算在執(zhí)行方面對(duì)下年度預(yù)算的影響視不同情況而定，大概可分為3種情況：一種是多年度連續(xù)執(zhí)行項(xiàng)目，根據(jù)本年度執(zhí)行進(jìn)度情況安排下年度預(yù)算指標(biāo)。第二種是屬于本年度執(zhí)行的項(xiàng)目，由于特殊原因今年沒(méi)有執(zhí)行完，可以經(jīng)批準(zhǔn)結(jié)轉(zhuǎn)到下年度執(zhí)行。第三種是屬于本年度執(zhí)行的項(xiàng)目，已執(zhí)行完但產(chǎn)生結(jié)余，或者沒(méi)有執(zhí)行完且來(lái)年沒(méi)有執(zhí)行的必要，那么由財(cái)政收回。
在實(shí)踐中，預(yù)算單位較為擔(dān)心的情形是預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金被收回。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東認(rèn)為，作為花錢(qián)主體，預(yù)算單位長(zhǎng)期以來(lái)形成的慣性是把預(yù)算資金看成自己的，“好不容易爭(zhēng)取到的錢(qián)怎么愿意再交回去。”
“特別是近2年來(lái)國(guó)家對(duì)于關(guān)系預(yù)算單位切身利益的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金制度在不斷規(guī)范收緊，制度的目標(biāo)與預(yù)算單位的意愿相悖，便有可能會(huì)形成反向激勵(lì)效果，結(jié)果便是貼著預(yù)算線來(lái)花錢(qián)。”實(shí)踐中的情況也引起了部分業(yè)內(nèi)人士的注意。某市政府采購(gòu)中心負(fù)責(zé)人表示，該采購(gòu)中心計(jì)算機(jī)協(xié)議供貨統(tǒng)計(jì)顯示，有超過(guò)80%的采購(gòu)量集中在距離采購(gòu)預(yù)算控制標(biāo)準(zhǔn)最近的一檔產(chǎn)品上。
“如果花完預(yù)算行為不是局部現(xiàn)象，我們首先應(yīng)該考問(wèn)的是制度本身。到底是什么樣的制度鼓勵(lì)或迫使眾人這么做？”楊志勇說(shuō)。
“目前，對(duì)于預(yù)算結(jié)余資金，國(guó)家規(guī)定原則上不允許各部門(mén)的當(dāng)年預(yù)算結(jié)余資金在當(dāng)年留用，而是需要納入下一年度部門(mén)預(yù)算安排。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君認(rèn)為，這對(duì)于各部門(mén)而言，意味著如果當(dāng)年預(yù)算安排的錢(qián)未花完，那就等于“不花白不花”。既然如此，為何不花掉呢？這就是制度對(duì)各部門(mén)預(yù)算行為的影響。反過(guò)來(lái)，如果允許各部門(mén)自由裁量式地留用預(yù)算結(jié)合，導(dǎo)致的問(wèn)題會(huì)更多、更嚴(yán)重。兩相比較，還是結(jié)余收回的規(guī)定帶來(lái)的負(fù)面作用較小。但是，這并不意味著某些部門(mén)對(duì)當(dāng)前規(guī)定的濫用行為是合理的。
根源在于預(yù)算編制不到位
“該案例突出了預(yù)算結(jié)余問(wèn)題的嚴(yán)重性。”王雍君認(rèn)為，在預(yù)算收入快速增長(zhǎng)、預(yù)算規(guī)模迅速擴(kuò)大的背景下，由于種種原因，近年來(lái)各級(jí)政府的許多部門(mén)形成大量預(yù)算結(jié)余，在下半年尤其是第四季度表現(xiàn)得更為嚴(yán)重。
過(guò)往部分地區(qū)公開(kāi)的資料直接印證了這種狀況的存在。《廣東省2010年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，2010年廣東省級(jí)財(cái)政總收入2796.03億元，支出1972.2億元，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)達(dá)823.83億元。湖南省審計(jì)廳發(fā)布的《關(guān)于2010年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，被審計(jì)的15個(gè)省級(jí)部門(mén)年終結(jié)余資金就達(dá)3.84億元。
“問(wèn)題表現(xiàn)在執(zhí)行階段許多預(yù)算單位的預(yù)算資金花不完，但根源在于預(yù)算準(zhǔn)備階段的基礎(chǔ)工作嚴(yán)重不到位。”王雍君表示，對(duì)于預(yù)算單位而言，預(yù)算準(zhǔn)備的關(guān)鍵在于支出預(yù)算編制。支出預(yù)算編制要面對(duì)兩項(xiàng)關(guān)鍵工作：一是預(yù)算監(jiān)管部門(mén)有能力準(zhǔn)確測(cè)算各部門(mén)各單位真實(shí)的支出需求，二是確保各部門(mén)各單位的支出需求不得超過(guò)設(shè)定的預(yù)算限額。就采購(gòu)預(yù)算而言，除了這兩個(gè)條件外，還需要確保采購(gòu)品的價(jià)格預(yù)測(cè)的客觀性和準(zhǔn)確性，尤其是需要確保遵循標(biāo)準(zhǔn)的采購(gòu)程序。
“但事實(shí)上，各部門(mén)的職責(zé)、任務(wù)、目標(biāo)以及達(dá)成這些目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)支出需求信息，經(jīng)常不能在部門(mén)預(yù)算文件中得到詳細(xì)闡明。在預(yù)算準(zhǔn)備和審查階段，預(yù)算審查部門(mén)，尤其是各級(jí)人大和財(cái)政部門(mén)既無(wú)足夠的時(shí)間也無(wú)足夠的資源，獲得和審查各支出部門(mén)真實(shí)的支出需求。信息的嚴(yán)重不對(duì)稱和監(jiān)管乏力，導(dǎo)致許多部門(mén)的‘預(yù)算不飽和’，該做的事未做，這是形成預(yù)算結(jié)余的重要原因。”王雍君如是表示。
楊志勇也認(rèn)為，預(yù)算編制的精確性受到諸多因素的影響，很難做到精確科學(xué)。預(yù)算不時(shí)遇到新的任務(wù)，如上級(jí)政府要求，或領(lǐng)導(dǎo)指派等人知因素的影響，需要微調(diào)。同時(shí)，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的相對(duì)隨意是相輔相成的。如果執(zhí)行嚴(yán)格，那么就會(huì)給編制的科學(xué)性形成壓力，倒逼編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。近年來(lái)，政府預(yù)算改革在加快，加大預(yù)算執(zhí)行力度已成共識(shí)。但是，由于預(yù)算編制的問(wèn)題，導(dǎo)致大量預(yù)算資金沉淀到年終，形成了年終花錢(qián)的壓力。
關(guān)鍵在于是否是“恰當(dāng)?shù)鼗ㄥX(qián)”
花錢(qián)的壓力集中于年底，于是便出現(xiàn)了近年來(lái)社會(huì)媒體對(duì)于政府年底突擊花錢(qián)的種種過(guò)激言論。
“在年底前合規(guī)地執(zhí)行完，總比平時(shí)胡亂地花完要好。在某種程度上，突擊花錢(qián)是正常的，在各國(guó)都存在這種狀況。”白景明認(rèn)為，由于財(cái)政預(yù)算批復(fù)下達(dá)的時(shí)間較晚，為保持財(cái)政支出的均衡性和穩(wěn)健性，年底適當(dāng)加快執(zhí)行進(jìn)度是必要的。而且，在每年3月全國(guó)人大批準(zhǔn)中央財(cái)政預(yù)算之前，項(xiàng)目支出中一般只有延續(xù)性項(xiàng)目按一定的比例預(yù)撥部分資金，新增項(xiàng)目大都是在預(yù)算批復(fù)下達(dá)后才開(kāi)始支出，再就是工程項(xiàng)目一般是在年初啟動(dòng)，在年底完工驗(yàn)收合格后財(cái)政才支付工程資金，這造成年底財(cái)政支出比較集中。
“年底財(cái)政支出的規(guī)模雖然大一些，但并不是違反預(yù)算管理規(guī)定的‘突擊花錢(qián)’。”白景明認(rèn)為，目前在預(yù)算執(zhí)行方面，中央和各地都有嚴(yán)格的管理約束辦法，預(yù)算單位公開(kāi)違規(guī)的幾率較低。
楊志勇也持有相同的觀點(diǎn)：“花光預(yù)算本身不是問(wèn)題。編制出來(lái)的預(yù)算執(zhí)行完畢，錢(qián)也就花光了。但問(wèn)題在于錢(qián)是不是恰當(dāng)?shù)鼗ǔ鋈ァ?rdquo;
“現(xiàn)實(shí)的許多情況是‘上有政策，下有對(duì)策’。”中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授黃燕芬認(rèn)為，在預(yù)算監(jiān)督和公開(kāi)機(jī)制不完善的情況下，預(yù)算單位花錢(qián)的合規(guī)性缺乏根本的保障，從而可能會(huì)給“尋租”行為留下更多的空間。
如何保障“規(guī)范地花錢(qián)”
現(xiàn)實(shí)問(wèn)題激發(fā)出理論學(xué)者們對(duì)于完善當(dāng)前預(yù)算管理體制、規(guī)范財(cái)政支出行為更深的思考和探討。
“從政府采購(gòu)角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算單位由采購(gòu)人變?yōu)槭褂萌恕?rdquo;徐煥東解釋說(shuō)：“如果預(yù)算單位只是采購(gòu)對(duì)象的使用主體，而不是花錢(qián)的主體，那自然也就不會(huì)存在隨意花錢(qián)的問(wèn)題。比如，在煙臺(tái)，預(yù)算單位如果需要一輛車(chē)，只需在預(yù)算中提出對(duì)車(chē)的功能要求，而不是資金要求，由政府采購(gòu)部門(mén)完成采購(gòu)后，直接把車(chē)撥給其使用，至于采購(gòu)汽車(chē)花掉了多少錢(qián)、是否有結(jié)余，與預(yù)算單位無(wú)任何關(guān)系。”
王雍君認(rèn)為，預(yù)算是一個(gè)循環(huán)，始于準(zhǔn)備，經(jīng)由審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行，終于評(píng)估和審計(jì)。“如果預(yù)算編制是高質(zhì)量的，那么在執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)盡量減少調(diào)整事項(xiàng)和調(diào)整金額，并遵循嚴(yán)格的調(diào)整程序。各級(jí)人大的作用亟需加強(qiáng)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)事前監(jiān)督和審計(jì)。各預(yù)算單位的報(bào)告機(jī)制需要加強(qiáng)。會(huì)計(jì)記錄需要清晰準(zhǔn)確和及時(shí)。尤其重要的是，需要在預(yù)算支出周期的各個(gè)階段，包括撥款、承諾、核實(shí)和付款等加強(qiáng)財(cái)務(wù)合規(guī)性控制。”
“需要考慮的問(wèn)題是：什么樣的預(yù)算制度才是鼓勵(lì)人們節(jié)約資金的制度？”楊志勇認(rèn)為，“加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算管理，才是正道。政府部門(mén)活動(dòng)的效率，不能只看花錢(qián)的多少，而應(yīng)更多地將投入與產(chǎn)出聯(lián)系起來(lái)。”
“在我看來(lái)，減少預(yù)算執(zhí)行隨意性的根本在于制度層面的完善，而不在于技術(shù)層面的改進(jìn)。”黃燕芬認(rèn)為，只有真正推動(dòng)完善預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算公開(kāi)制度，使花納稅人錢(qián)的行為真正能接受納稅人的公開(kāi)監(jiān)督，那么，財(cái)政支出行為才能得到根本的規(guī)范。
